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胡安平:我省特色小镇建设现状及相关问题分析
发布时间:2017-12-12 13:49   来源:未知   作者:whl1
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我省特色小镇建设现状及相关问题分析
省政府参事室 
特色小镇是指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。是新型城镇化建设的重要载体,是促进城乡协调发展最直接最有效的途径,在推进经济转型升级、绿色低碳发展和生态环境保护等方面发挥着重要作用。自2016年7月1日以来,从中央到地方纷纷出台文件推进特色小镇发展,特色小镇正逐步成为破解城乡二元结构的重要抓手。
根据省委、省政府在全省开展万名干部大调研的要求,也正值国务院参事室调研组一行来晋,所以陪同调研组我室深入吕梁、太原、大同三市及其所属的汾阳、清徐、大同、大同南郊、天镇等五县,历时半个月,就上述市县特色小镇建设的现状及特点、取得的成绩、存在的问题进行了深入调研,现将有关情况予以汇报并就特色小镇的建设和推进工作,提出自己的一些建议和想法。 
一、特色小镇的概念和意义
2016年7月1日,住房和城乡建设部、国家发改委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》,决定在全国范围内开展特色小镇培育工作,并明确提出,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。国家发改委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》则指出,特色小镇是集产业、文化、旅游和社区功能的集合体,机制灵活、环境宜人、集约紧凑,既可以是“园区镇”,也可以是“镇中镇”、“街中镇”。
改革开放以来,中国走过的基本上是一条大城市为主体的城镇化道路,大城市人口压力偏大,综合承载力过大,城市病严重,而中小城镇产业与人口集聚不足,潜力没有充分发挥。特色小镇提供了更好的生活质量,有较低的住房和生活费用、较好的学校、较短的通勤距离以及总体而言更休闲和压力更小的生活方式。因此,在当前经济新常态下,培育建设大如小城、小如街市的特色小镇具有重要意义。
一是有利于推进城乡统筹发展。特色小镇是推进新型城市化、加快城乡一体化的新平台。从地理位置上讲,特色小镇相对独立于市区,是联接城、镇、乡村的重要节点,有利于将其打造成独具魅力的统筹城乡发展的样板区,也可以作为新型城镇化推进的示范区。二是可以根据特色小镇的独特优势,培育新的经济增长点。通过聚焦新兴产业和传统产业,叠加形成产业、文化、旅游、社区功能为一体,生产生态生活共融、宜居宜业宜游的新型产业,助推大众创业、万众创新。三是有利于保护、传承 独具特色的地域文化。特色小镇蕴涵着丰富的文化内涵,在它以一种人类居住形态和生活方式呈现自我的同时,还被视为一种宝贵的旅游资源和文化形态,备受青睐。挖掘特色小镇独特而丰富的地域文化,通过创新规划理念、创新小镇建筑风格,创新新型产业业态,能够更好地传承和弘扬特色小镇的地域文化,并将其打造成具有山西特色和区域特色的文化名片。
二、兄弟省份特色小镇建设情况、成功范例及发展模式
通过查阅和参考国务院参事室调研组的相关资料我们发现,国内许多省份都出台和完善了培育特色小镇的指导意见和政策,强化了财政、金融项目和政策的支持,涌现出了一批建设较为成熟的特色小镇。大致有以下几类:一是各省大城市创新要素外溢形成的一批创意小镇。如杭州资金外溢形成的山南基金小镇,依托上海海归人才外溢形成的浙江嘉善县归谷智造小镇,科技和人才外溢形成的余杭梦想小镇等等。这些创意小镇一般位于大城市的周边,既不是建制镇,也不是传统意义上的开发区,以创新要素的聚集为边界,与农业、农村和农民关联性不大,甚至没有农业。二是传统产业分工形成的专业化制造小镇。这些专业化小镇的前身是“一镇一业”和“一镇一品”等,他们仅在少数的几个行业内从事专业化经营,充分利用地方化经济,生产传统劳动力密集型的产品,吸纳了大量农业劳动力的转移。比如,绍兴市的大唐袜艺小镇,嘉善县的巧克力甜蜜小镇和巩义市的竹林镇等传统制造业小镇。三是依托自然农业资源和历史文化资源形成的资源型小镇。只要有别致的自然风光、差异化的农业资源以及独特的历史人文典故就有可能形成资源型小镇,这些小镇遍布东中西部。比如,甘肃陇西县以家家户户种植的中草药形成的中药材小镇,河南洛宁县以万亩苹果园为基础的金果小镇,黑龙江漠河县以“极北”和“ 极寒”的地理风光打造的生态旅游小镇,还有甘肃通渭县的书画小镇,浙江绍兴的黄酒小镇,河南洛阳的唐三彩小镇、爱河小镇,浙江嘉善县的西塘旅游古镇等等。
兄弟省份在快速推进特色小镇的建设中也形成独具特色的发展模式。比如,绍兴的大唐袜艺小镇为了应对劳动力成本的快速上涨,积极探索袜业产业的转型升级,与25所高校合作打造“世界袜业设计中心”,根据人体运动时肌肉受力需求、时尚需求,设计出功能型、个性化的袜子,每双袜子的售价都在百元以上,并且销量大增,变“汗水式”增长为“创意式”增长。西湖云栖小镇利用阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区的技术和人才的外溢,以云计算和大数据为核心产业,形成了具有全局带动和重大引领作用的高端新兴产业及全新产业业态。嘉善县巧克力甜蜜小镇借鉴国外“好时小镇”、“雀巢工厂”等工业旅游模式,并加以创新,从一般性的工业旅游拓展为巧克力工业旅游与巧克力主题乐园相结合的旅游景区产品,是目前国内首家、亚洲最大的巧克力特色旅游风景区。河南洛宁县爱和小镇藏身于大山深处,却精致至极,当地艺术家将陶瓷、旅游、传统工艺和洛宁独具特色的环境相结合,打造独具特色的三彩陶艺村。
此外,兄弟省份传统意义上的“三园三区”有向特色小镇发展的趋势。传统的三园三区主要进行生产上的分工协作,开发模式相对比较单一,而特色小镇是产业、生活、生态一体化的空间经济平台,不仅具备产业园区的集聚生产功能,并且强调生活空间、生态环境一体协调。既符合产业发展要求,又能够满足人居需求,具有强大的发展潜力。一些地方的三园三区利用特色小镇建设的机会,对园区产业进行梳理,明晰产业发展思路,清退一批低端、散乱、不符合园区定位的企业,将园区生态予以重建,对园区生活配套加以完善,实现从产业园区向产业社区的转变。如浙江的萧山信息港小镇,以产业园(杭州湾信息港)为基础,从点到面,逐步发展成为特色小镇。
我们通过分析国务院参事室提供的资料发现,兄弟省份的特色小镇一般都包含了农、林、水产、加工、制造、餐饮、酒店、金融、工商、旅游和房地产等行业构成的复合产业体。这些特色小镇的建设使得当地的一二三产互相融为一体,而不是单打独斗的获取边际利润,各个产业都得到了全面发展,产业价值在互促互利中得到了整体提升。
三、我省部分市县特色小镇建设现状
在调研中我们发现,我省在特色小镇的规划布局、特色产业、体制机制、保障措施等方面做了不少工作,有不少创新举措和可取之处。在将传统小城镇培育成特色小镇方面也做了很多工作,取得了一定的成绩。
(一)地方政府对特色小镇建设较为重视,特色小镇建设和培育工作在有序进行
国家住建部2016年10月14日公布了首批127个中国特色小镇。首批中国特色小镇中,山西共3个,分别是是晋城市阳城县润城镇、晋中市昔阳县大寨镇、吕梁市汾阳市杏花村镇。2017年7月27日,住建部又公布了全国第二批特色小镇名单,我省又有九个镇入选,分别是:运城市稷山县翟店镇、晋中市灵石县静升镇、晋城市高平市神农镇、晋城市泽州县巴公镇、朔州市怀仁县金沙滩镇、朔州市右玉县右卫镇、吕梁市汾阳市贾家庄镇、临汾市曲沃县曲村镇、吕梁市离石区信义镇,至此,我省共有12个镇被列入全国特色小镇。
通过调研我们发现,特色小镇所在市、县(区)和镇政府对特色小镇的创建工作都比较重视,一些县镇还成立了专门的创建组织,完善了相关工作机制,持续开展了特色小镇的建设和创建申报。例如我省的大同市,就坚持把支持特色小镇培育创建工作作为推动该市产业转型升级、促进经济社会发展的强力推进器和重要抓手,多次召开会议,制定信息通报机制以及考核评价机制,确保培育创建各项工作落到实处、见到实效。该市虽然在住建部公布的前两批特色小镇中暂时没有上榜,但该市一直在积极开展这方面的工作。而且值得欣喜的是,日前,国家体育总局公布了第一批运动休闲特色小镇试点项目名单,大同市南郊区御河运动休闲特色小镇位列全国上榜的96个小镇之中,这是一个好的信号。另外该市南郊区古店镇、云冈镇、天镇新平堡镇、灵丘东河南镇、大同县周士庄镇、浑源大磁窑镇、阳高罗文皂镇、左云鹊儿山镇、广灵县南村镇9个建制镇入选市级特色小镇创建名单之后,该市通过明职责、抓发动、促申报等一系列积极有效的举措,目前该市已有3个小镇列入省级特色小镇培育创建名单,分别为南郊区古店镇、天镇县新平堡镇、大同县周士庄镇。
此外,吕梁、晋中、太原、朔州、运城、晋城等地也在积极培育特色小镇。随着我省各市县对特色小镇建设认识的逐步提高,今后还将出现更多更好、更加独具特点的“特色小镇”。
(二)部分特色小镇形成了鲜明的产业形态
特色小镇的关键在于“特色”,其魅力在于“特色”,其生命力也在于“特色”。调研中我们发现,我省已经入选的部分特色小镇和正在培育的特色小镇,都能够创新发展理念,找准特色、凸显特色、放大特色,把打造特色作为其规划建设发展的首要任务。以杏花村镇为例,该镇是全国首批特色小镇,也是山西省百镇建设示范镇和山西省历史文化名镇。杏花村镇以汾酒品牌的知名度为基础,发挥独特的酒文化优势,形成了酿造产业为支柱,旅游开发为突破口的产业形态,不断拉动全镇经济发展和社会协调。驰名中外的汾酒集团就坐落在杏花村镇,是我省轻工行业的典范,是食品工业振业的龙头。通过汾酒集团龙头企业的发展,带动了杏花村镇18家酿酒企业的发展,带动了周边2000余人参与到汾酒销售行业中来,带动周边130余户参与到饲料加工养殖行业中,解决了5000多个农村剩余劳动力转移。该镇以汾酒文化为依托,建立的汾酒文化博物馆是中国第一座酒史博物馆,现有汾酒史、中国历代酒器酒具、汾酒荣誉产品、馆藏书画精品等五个专题陈列馆,深邃的酒文化内涵吸引着众多的海内外游客。据统计,该镇每年接待国内外游客23万人次,旅游年营业收入500万元。与此同时,该镇还积极发展“互联网+”项目,以酒类销售为基础,发展了650余家分布于淘宝网、网酒网、京东网的多个酒类销售平台,年销售额达3.6亿元。
(三)地方政府依靠产业特色,发展经济小镇,壮大了特色小镇的根基
打造特色小镇,其根基在于产业的选择、在于经济的发展。我省部分市县在特色小镇的产业培育发展中,立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色,大力发展特色优势主导产业,延伸产业链、提升价值链,构建了小镇大产业。大同市天镇县新平堡镇立足历史文化名镇这一得天独厚的旅游资源优势,以旅游文化产业为龙头,充分做好农业与旅游结合这篇文章,积极发展生态观光农业,一方面为旅游业培植生态,发展生态旅游业;另一方面为农业培植特色,发展特色农业;而该市灵丘县东河南镇则依靠位于平型关的小寨、蔡家峪红色旅游文化区和古之河、燕家湾农业观光区这一重要地理位置,积极配合旅游和农业资源发展,通过向旅游区和观光区输入劳动力,将旅游区部分产业引入建设区,成为一个以劳务输出和服务业为主的小城镇;阳高县罗文皂镇人口比较集中、农业条件优越、文化底蕴深厚、商贸历史悠久。百镇建设实施以来,该镇围绕“五建设、两整治”的要求积极加强基础设施建设和镇区风貌整治,以物资流通和服务业为主要产业,成为一个联系城市与广大农村腹地的关键点;浑源县大磁窑镇又名恒山古镇,是中华五岳之北岳恒山风景名胜区所在地。古镇现有常住人口1.5万人,年游客人数221万人,其中,国外游客30万人。2016年,全镇GDP为3.3亿元,固定资产投资6亿元,居民人均纯收入9580元。近三年来,大磁窑镇突出旅游特色,紧紧围绕复兴北魏古镇、建设旅游胜地、打造养生之所三大目标,相继实施了北魏古镇抢救性修复、千年溶洞系统性开发、唐峪河生态综合治理、龙盆峪景区开发、岳门湾景区修复、悬空寺景区环境整治、天峰岭景区环境整治、陶瓷工业复兴、恒山湖综合整治等重点项目。经过近三年的保护、开发和建设,这座古老神奇的古镇散发出了浓郁的艺术气息。
(四)部分市县能够依托资源优势,在小镇转型上下功夫,使特色小镇的风貌得到较大改善
特色小镇往往以动人的风景,丰富的历史故事,优美的生态环境,或以活色生香的艺术氛围,引得游人纷至沓来,从而繁荣一方经济。我省部分市县在特色小镇建设和培育上,也把着重点放在了改善生态环境和镇风镇貌上,取得了一定的经验。大同市左云县鹊儿山镇是一个典型的煤炭资源型乡镇,基础设施建设基本完善,但其生态环境状况一直是老大难问题,开展特色小镇培育工作以来,该镇采取街道绿化与居民庭院绿化相结合,并围绕资源型乡镇转型和产业结构调整,以发展经济林为突破口,在荒山地新开发了千亩杏树基地,千亩瓜菜基地、千亩特色杂粮基地。五年来这些建设已获得初步成效。大同南郊区的古店镇紧邻大同市区,是古代茶马古道的驿站,是沟通晋蒙互贸的重要节点。在八、九十年代,古店镇依靠煤炭运销带来可观的收入,但是煤尘、煤泥、污水造成巨大的污染。在近20多年中,历届镇政府坚持鼓励村民种树、育苗并帮助村民销售树苗,现古店镇绿化覆盖率达到64.2%,林木总面积80636亩,预估价值9亿多元,彻底从煤炭高污染产业,转型为苗木培育、苗木销售、绿色发展的道路。该市云冈镇是世界文化遗产云冈石窟所在地,还有青磁窑石窟、摩崖石刻佛字、鲁班窟石窟、吴官屯石窟、观音堂、云冈公园等历史古迹。民俗风情旅游资源也相当丰富,有享誉海内外的刘官庄威风大锣鼓,古朴的刘官庄村农家大院,晋华宫矿的井下探秘等。近年来,为配合云冈大景区建设,景区规划区内的许多村庄已搬迁(包括镇政府),当地政府在原址上进行了大规模的绿化行动,使境内的生态资源及旅游资源更加丰富,旅游市场变得更加广阔和巨大。该市的周士庄镇紧邻大同市装备园区,市主干路云洲街直通镇区,境内京包铁路、大张公路、208国道通达四方,交通便利。近年来,县镇两级坚持依托市区、园区,服务市区、园区,按照“主导产业+基础设施+生态环境+文明村风”的思路,将周士庄镇作为全县的重点特色镇来打造。着眼新型产业发展,依托市装备制造园区,规划建设了国家中小微企业大同县示范园;依托京包铁路及周士庄镇火车站,规划建设了投资30亿元的晋北铁路物流园,并紧贴群众乐居的民生事业,下大力气改善基础设施,实施了农村安居工程。目前全镇面貌发生了较大的变化,特色城镇已初显规模。
四、我省特色小镇建设存在的相关问题
(一)特色小城镇规模总体偏小,基础设施尚不完善。例如我省的大同市共有99个建制镇,但常住人口规模达到万人以上的只有靠近市区的一两个。而人口达到万人以上基础设施和公用设施才能形成一定规模,才能发挥辐射功能,带动区域经济社会的发展。调研中我们发现,多数建制镇仅有1条主要的商业街道,与大中城市的设施水平有相当大的差距。规模小实力弱,使得集聚带动能力发挥受限。
(二)规划定位不高,部分市县特色小镇的“特色”不够鲜明。调研中我们发现,我省特色小镇规划滞后和质量不高的问题比较突出,而高水平、有特色、操作性强的规划不多。有的就镇论镇,不能在市域、县域内统筹考虑,致使小城镇规划定位不准确、布局不合理、功能不明晰。有的对特色小镇的地理环境和历史文化缺乏深入研究、规划建设缺乏个性,建筑风格千篇一律,城镇风貌千城一面。而让人动心、动容、留下深刻印象的特色城镇则寥寥无几。
(三)发展资金不足,特色小镇仍以政府投入为主,融资渠道过窄。调研中我们发现,特色小镇建设的资金来源仍然是投资渠道占主体,政府投资在其中占有重要位置,融资渠道仍显过窄,且真正通过融资渠道落实到位的资金更是非常有限。在当前的财政体制和经济发展水平下,以政府投入为主的建设模式,使特色小镇在城镇建设上的投入力度受到制约,虽然市县政府积极帮助并给予了一定的资金帮扶,但是资金量仍显不足。由于资金缺口较大,特色小镇的在公共服务设施建设方面相对滞后。
(四)特色小镇的发展依然缺乏有效组织力。调研中我们发现,特色小镇建设过程中缺乏切实可行的有效组织力,有的特色小镇虽然建立了特色小镇建设工作领导组,但是特色小镇建设不是一个乡镇的事情,要想特色小镇建设具有可持续性,可操作性,就要组建更高层面的以当地主要领导为组长的领导组。这样才能加强乡镇与市县相关职能审批部门的协调配合,才能针对招商引资、项目建设、广告宣传等不同内容进行细化分工,才能有效推动各建设项目立项审批,加快推进项目建设进度。
(五)开发区模式倾向凸显,行政主导问题严重。一些特色小镇所在的地方,习惯于建设产业园区的传统模式,仍以地方国企和政府投资平台为主体,没有引入相应的社会资本参与投资经营,潜藏着巨额政府债务的风险。
 议:
一、做好特色小镇的统筹规划,充分彰显小镇特色。特色是小镇的核心元素,产业特色是重中之重。找准特色、凸显特色、放大特色是特色小镇建设的关键所在。特色小镇既承载历史,又面向未来,是产业的文化传承平台,要按照生产、生活、生态“三美融合”理念和宜业宜居宜游“三宜结合”的要求,加强文化内涵挖掘和生态环境保护。要充分挖掘小镇的地貌特色、建筑特色、产业特色和文化特色,合理确定小镇发展规模,做好统筹谋划、真正彰显小镇的地方特色。
二、有目的的对潜力较大的小镇进行重点培育,在特色小镇建设上应保持适度的规模经济。特色小镇的建设需要保持在一定的规模上,基础设施投入和产业的发展才有经济上的合理性。不能盲目逐级下派创建特色小镇数量指标,而应有目的的进行重点培育。在小镇类型选择上,多考虑非建制镇类特色小镇建设,尤其是大城市周边的适合疏解大都市功能的发展平台。
三、应当出台和完善切实可行的特色小镇建设实施办法,强化特色小镇建设的有效组织力,鼓励特色小镇做大做强,完善要素保障,优化发展软硬环境。对特色小镇或正在培育的特色小镇坚持简政放权的体制机制,下放行政管理权限,提升镇政府的自主管理能力,搭建特色小镇公共服务平台,完善提升教育、医疗、交通、文化等基础设施和公共配套,并为融入资本的民间企业提供必要的便利和政策优惠。
四、组织专家学者对我省的特色小镇建设工作进行全方位的深入调研和微观剖析,着力破解特色小镇功能定位不清晰、小镇风貌无特色、人文风情不诱人、承载能力不高的难题。适应大休闲时代的发展趋势,按照提升资源品质和旅游品牌、培育战略性支柱产业的内在要求,建设综合性、多功能、多业态的小型旅游区和生态居住区。
五、在市县层面设立特色小镇建设领导机构,对当地的特色小镇建设工作进行全方位指导和引导。要明确主线,在建设特色小镇上尽量突出以“民居生活—生态旅游—产业发展”的“三位一体”的模式和休闲、商务、度假等“驿站”模式。形成特色鲜明、产业明晰,生活气息浓郁,文化与商业相互交融的特色风格。
六、拓宽融资渠道,多渠道筹集建设资金。要建立政府和社会资本合作项目库,着力在基础设施领域引入社会资本。在发挥财政资金的引导作用,用好财政支持资金的同时,要加大招商引资,吸引大中型企业和民间资本通过合资、合作、独资等方式参与特色小镇的建设和经营。要学习周边省份特色小镇招商的成功经验,做好特色小镇的招商推介工作,编印重大项目招商手册,把特色小镇建设做为重要内容,围绕龙头企业、行业小巨人进行招商。市县政府还要优先确保特色小镇重点项目、基础设施用地指标,要结合“十三五”规划项目申报工程 ,向上争取更多资源要素,保障特色小镇建设的有序推进,使我省的特色小镇建设和培育工作尽快步上快车道。
小城镇承载着大梦想,培育发展特色小镇是搭建城乡优势组合的新载体,促进城乡创业创新的新平台,有利于推进供给侧结构性改革,有利于推动经济转型升级和发展动能转换,有利于促进大中小城市和小城镇协调发展。因此建设一批产业发展、美丽宜居、平安和谐的特色小镇,应成为我省各级政府促进经济发展的强力推进器和重要抓手,努力把特色小镇建设工作做得更加扎实深入,更加卓有成效。
 
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